INTERPOL – Eine Fallanalyse

A. Einleitung

Die Anzahl der von der Internationalen kriminalpolizeilichen Organisation – INTERPOL[1] – veröffentlichten internationalen Festnahmeersuchen – sog. Red Notices – bleibt beeindruckend: Allein im Jahr 2020 hat INTERPOL 11.094 Red Notices und 2.554 Yellow Notices veröffentlicht. Insgesamt waren Ende 2020 66.370 Red Notices und 12.892 Yellow Notices gültig.[2]

Trotz dieser erheblichen Anzahl der über INTERPOL verarbeiteten Fahndungen waren die Rechtsschutzmöglichkeiten des Einzelnen gegen Fahndungsmaßnahmen von INTERPOL lange sehr beschränkt.

Zu den wesentlichen Rechtsquellen von INTERPOL zählen neben der Verfassung (Constitution)[3] vor allem die Regeln zur Datenverarbeitung: INTERPOL’s Rules on the Processing of Data (RPD)[4] sowie die Regeln zur Arbeitsweise der Commission for the Control of INTERPOL’s Files (nachfolgend CCF) in Form des Statute of the Commission for the Control of INTERPOL’s Files (SCCF).[5]

Materiell-rechtlich waren – und sind – die Anfechtungsmöglichkeiten einer Red Notice weiterhin stark eingeschränkt. Die materielle Prüfung ist auf die Regelungen in Art. 2 und 3 der Verfassung von INTERPOL beschränkt. Nach Art. 3 ist es untersagt, Maßnahmen zu treffen, die einen politischen, militärischen, religiösen oder rassistischen Charakter haben. Im Februar 2013 veröffentlichte INTERPOL mit dem „Repository of Practice on the Application of Article 3 of INTERPOL’s Constitution“[6] eine Auslegungshilfe zu Art. 3 der Verfassung von INTERPOL. Darin wird die Auslegung von Art. 3 anhand von Einzelfällen ausführlich erklärt. Eine vergleichbare Auslegungshilfe für Art. 2 besteht bislang nicht, obgleich diese bereits 2014 von der Generalversammlung von INTERPOL angefordert wurde.[7]

Auch zu den formalen Voraussetzungen der Eintragung einer Red Notice in Art. 82 ff. RPD wurde, soweit ersichtlich, bis heute keine Auslegungshilfe verfasst. Auch werden die Entscheidungen der CCF grundsätzlich nicht veröffentlicht.

Diese Arbeitsweise wurde international kritisiert. So veröffentlichte beispielsweise die Nichtregierungsorganisation (nachfolgend NGO) Fair Trails International[8] 2015 eine schriftliche Stellungnahme[9], in der sie auf Fälle hinwies, in denen ein Missbrauch von INTERPOLs Red Notice und Diffusion Systemen stattgefunden hatte. Die Organisation brachte die Sorge zum Ausdruck, dass INTERPOL nicht alle notwendigen Schritte unternehmen würde, um die Einhaltung ihrer eigenen Rechtsgrundlagen zu gewährleisten.[10] Auch andere nationale und internationale Organisationen hatten sich, vor allem hinsichtlich der Zuverlässigkeit der von INTERPOL veröffentlichten Informationen, zunehmend besorgt gezeigt.[11] Die Washington Post, New York Times, der Economist, der Telegraph und der Guardian berichten zudem über einen Missbrauch von INTERPOL.[12] Im Zuge dieser Kritik beschloss die Generalversammlung von INTERPOL im Jahr 2016[13] Maßnahmen zur Steigerung der Transparenz zu ergreifen, verabschiedete das SCCF[14] und überarbeitete die RPD. Die SCCF bestimmen die Voraussetzungen, unter denen u.a. Auskunft über die bei INTERPOL gespeicherten Daten verlangt werden kann. Weiter wird der Entscheidungsprozess über derartige Anträge geregelt. Insgesamt sollte dadurch u.a. ein effektiver und zeitnaher Rechtsschutz ermöglicht werden.[15]

Eine weitere Maßnahme zur Verbesserung der Transparenz ist die Veröffentlichung von Auszügen aus nunmehr 45 Entscheidungen der CCF zwischen 2017 und 2019. Der vorliegende Beitrag versucht, diese Entscheidungen in Fallgruppen zu gliedern und daraus mögliche Verteidigungsstrategien gegen Red Notices abzuleiten.

B. Erste Kategorisierung der veröffentlichten Entscheidungen

I. Vorbemerkung

Die Veröffentlichung der Entscheidungen ist zunächst zu begrüßen, da sie zu mehr Transparenz der Aktivitäten der CCF und damit auch zur Ausübung eines effektiven Rechtsschutzes beitragen.

Leider lässt sich jedoch weder nachvollziehen, aus welchem Grund gerade diese Entscheidungen veröffentlicht wurden noch, warum die Veröffentlichung 2019 endete. Nicht zu allen möglichen Ablehnungsgründen wurden Entscheidungen veröffentlicht, sodass unklar bleibt, ob es dazu keine Entscheidungen gibt/gab oder, ob diese lediglich nicht veröffentlicht wurden. In Anbetracht der Vielzahl der Entscheidungen der CCF ist auch nicht nachvollziehbar, warum nur 45 Entscheidungen der Öffentlichkeit zugänglich gemacht wurden. INTERPOL spricht lediglich von „certain anonymized decisions“, die veröffentlicht würden, um die Aktivitäten der CCF zu dokumentieren.[16] Auch die generischen Formulierungen der Entscheidungen und die in den Veröffentlichungen entfernten Informationen, vor allem zu den Sachverhaltsdarstellungen (in den veröffentlichten Entscheidungen dargestellt durch „[…]“)[17] erschweren eine Auswertung. Es kann daher bereits hier festgehalten werden: die 45 Entscheidungen können nur der Anfang sein.

1. Gegenstand der Entscheidungen

39 der 45 veröffentlichten Entscheidungen betrafen eine Red Notice oder eine sog. Diffusion, d.h. ein Festnahmeersuchen, das nicht an alle, sondern nur an bestimmte INTERPOL-Mitglieder gerichtet ist. Zwei Entscheidungen betreffen eine sog. Blue Notice, die der Bestimmung des Aufenthaltsortes einer Person dient. Eine Entscheidung betrifft eine sog. Yellow Notice (Auffindung vermisster Personen). Zwei weitere Entscheidungen betreffen eine sog. Green Notice (Warnung vor Straftätern) und eine Entscheidung befasst sich mit „Stolen and Lost Travel Documents“.[18]

2. Erfolgsquote und Gründe der Entscheidungen

Von 39 Entscheidungen zu Red Notices und Diffusions waren 21 Anträge erfolgreich. In zehn dieser Fälle war ein politischer Charakter der Verfolgung entscheidend für den Erfolg des Antrags.[19] Rechtsgrundlage hierfür bilden Art. 3 der Verfassung und Art. 34 Abs. 2, Abs. 3 RPD. In sechs Fällen war der Antrag aufgrund eines Verstoßes gegen Menschenrechte nach Art. 2 der Verfassung und Art. 34 Abs. 1 RPD, der auf die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte (nachfolgend AEMR)[20] Bezug nimmt, erfolgreich.[21] In vier Fällen war der Antrag erfolgreich, da es sich um privatrechtliche Belange nach Art. 83 Abs.1 RPD handelte.[22] In drei Fällen war der Antrag erfolgreich, da keine Straftat vorlag, die von Interesse für die internationale polizeiliche Zusammenarbeit nach Art. 5 Abs. 3, 35, 83 Abs. 1 a RPD war[23] und in drei weiteren Fällen war ein fehlendes Auslieferungsersuchen ein durchschlagendes Argument.[24] Hierfür bilden Art. 82 und Art. 84 Abs. 2 RPD die rechtliche Grundlage. In weiteren drei Fällen war auch die unzureichende Kommunikation von Informationen nach Art. 36 der Verfassung, Art. 11 RPD, Art. 3, 31 Abs. 3, 33, 35 Abs. 1, Abs. 3 und Abs. 4 SCCF ein erfolgreiches Argument.[25] In einem Fall war der Antragsteller vom ersuchenden Staat noch nicht angeklagt und es bestand keine Verknüpfung zur Anklage.[26] Für beide Argumente bilden Art. 83 Abs. 2 b und Art. 84 RPD die rechtliche Grundlage. In einem anderen Fall waren die Daten nicht vollständig, nach Art. 11, 12, 34 Abs. 1 RPD.[27]

18 Anträge blieben hingegen ohne Erfolg. In acht Fällen wurde ein politischer Charakter der Verfolgung iSd Art. 3 der Verfassung, Art. 34 Abs. 2, Abs. 3 RPD[28] und in fünf Fällen eine Verletzung von Menschenrechten gem. Art. 2 der Verfassung, Art. 34 Abs. 1 RPD i.V.m. AEMR abgelehnt.[29] In weiteren fünf Fällen waren ein fehlendes oder abgelehntes Auslieferungsersuchen nach Art. 82 und Art. 84 Abs. 2 RPD keine erfolgreichen Argumente.[30] In drei Fällen lag eine privatrechtliche Streitigkeit gem. Art. 83 Abs.1 RPD nicht vor.[31] In drei weiteren Fällen lag der von der Verteidigung angeführte Mangel an Beweisen gem. Art. 83 Abs. 2 b RPD[32] und in zwei Fällen prozessuale Unregelmäßigkeiten nach Art. 83 Abs. 2 b (i) RPD nicht vor.[33] In zwei Fällen wurde ein „seeking extradition“ nach Art. 81 Abs. 3 d RPD nicht als Grund für eine Löschung der Red Notice oder Diffusion anerkannt.[34] Auch ein mangelnder krimineller Charakter gem. Art. 82, Art. 83 Abs. 2 b RPD stellte in einer veröffentlichten Entscheidung kein hinreichendes Argument dar.[35] Ein fehlendes Interesse der internationalen Polizei nach Art. 5 Abs. 3, 35, 83 Abs. 1 a RPD wurde in einem Fall als ausschlaggebendes Argument abgelehnt.[36] Darüber hinaus wurde „ne bis in idem“ nach Art. 54 SDÜ, Art. 50 GrCh in keiner der Entscheidungen als durchschlagendes Argument anerkannt.[37]

3. Zwischenergebnis

Nach einer ersten Kategorisierung der veröffentlichten Entscheidungen lässt sich zunächst feststellen, dass vor allem ein möglicher politischer Charakter der Entscheidung nach Art. 3 der Verfassung, Art. 34 Abs. 2, 3 RPD häufig in Frage stand und in zehn der veröffentlichten Entscheidungen zur Löschung der Red Notice führte. Auch die Verletzung von Menschenrechten nach Art. 2 der Verfassung, Art. 34 Abs. 1 RPD i.V.m. der AEMR und das Vorliegen einer rein privatrechtlichen Streitigkeit waren häufig Thema der Entscheidungen der CCF.

Hervorhebenswürdig erscheint des Weiteren, dass die CCF auf die Europäische Menschenrechtskonvention (nachfolgend EMRK)[38] als Hilfsmittel zur Entscheidung, ob eine Verletzung von Menschenrechten nach Art. 2 der Verfassung, Art. 34 Abs. 1 RPD i.V.m AEMR vorliegt, zurückgreift[39], obwohl sie an diese nicht gebunden ist und Art. 2 und Art. 3 der Verfassung keinen Verweis auf die Konvention enthalten.

Die gehäufte Veröffentlichung von Entscheidungen zu Art. 3 der Verfassung erscheint dagegen fragwürdig, da bereits 2013 das „Repository of Practice on the Application of Article 3 of INTERPOL’s Constitution“[40] veröffentlich wurde, das sich vertieft mit Art. 3 beschäftigt und daneben auch Beispiele aus der Praxis von INTERPOL enthält.^[41] Die veröffentlichten Entscheidungen zu Art. 3 der Verfassung können insofern kaum einen Mehrwert bieten. Eine Veröffentlichung zu anderen Themenfeldern wäre vorzugswürdig gewesen. So spielen vor allem Formalia, wie beispielsweise die Ungenauigkeit der übermittelten Daten oder die Informationsübermittlung, in den veröffentlichten Entscheidungen bedauerlicherweise nur selten eine Rolle.

Ob dieser erste Befund die Gesamtheit der Entscheidungen der CCF reflektiert, lässt sich allerdings nicht mit Bestimmtheit sagen, da der Großteil der Entscheidungen der Öffentlichkeit nicht zugänglich gemacht wird und die veröffentlichten Entscheidungen daher lediglich einen marginalen Ausschnitt der Entscheidungspraxis der CCF widerspiegeln.

C. Analyse der Entscheidungen im Einzelnen

Im Folgenden soll auf die rechtlichen Maßstäbe sowie einige der veröffentlichten Entscheidungen vertieft und mit Blick auf die von der Kommission als einschlägig erachteten Argumente eingegangen werden.

I. Art. 2 INTERPOL´s Constitution, Art. 34 Abs. 1 RPD i.V.m. AEMR

In elf der von INTERPOL veröffentlichten Entscheidungen berief sich die Verteidigung des Antragstellers auf eine Verletzung des Art. 2 der Verfassung von INTERPOL, Art. 34 Abs. 1 RPD i.V.m. AEMR.

1. Rechtlicher Maßstab der CCF

Den rechtlichen Maßstab hierfür bildet Art. 2 der Verfassung und Art. 34 Abs. 1 RPD i.V.m. AEMR. Nach Art. 2 zielt INTERPOL auf die weitest mögliche polizeiliche Zusammenarbeit ab – dies im Rahmen der gesetzlichen Grenzen der verschiedenen Staaten und im Geiste („in the spirit of“) der AEMR vom 10. Dezember 1948.

Gemäß Art. 34 Abs. 1 RPD muss dabei vor jeder Speicherung von Daten in einer polizeilichen Datenbank sichergestellt werden, dass die Daten mit Artikel 2 der Verfassung in Einklang stehen. Außerdem muss eine Überprüfung erfolgen, ob die nationale oder internationale Stelle nach den geltenden, in den nationalen Gesetzen und internationalen Übereinkommen sowie in der AEMR verankerten Menschenrechten zur Speicherung dieser Daten berechtigt ist.

Die Entscheidungen sind in der Regel nach den formellen Eintragungsvoraussetzungen und einem „Human Rights“-Teil untergliedert. Die Ausführungen im zweiten Teil ähneln häufig einer Argumentation, wie sie im deutschen Auslieferungsverfahren als Auslieferungshindernisse vorgetragen werden könnte. Diese Reihenfolge wird jedoch nicht in allen veröffentlichten Entscheidungen eingehalten.

2. Entscheidungsanalyse

Die Analyse der Entscheidungen, in denen die Verletzung des Art. 2 der Verfassung, Art. 34 Abs. 1 RPD i.V.m. AEMR als Argument angeführt wurde, zeigt, dass die CCF großen Wert auf eine einzelfallbezogene Argumentation legt.

a) Case 2018/03: Unmenschliche Haftbedingungen im ersuchenden Staat

Der Antragsteller machte geltend, dass eine Auslieferung an den ersuchenden Staat ihn in seinen Menschenrechten nach der EMRK verletzen würde, da es stichhaltige Gründe für die Annahme gäbe, dass ihm im ersuchenden Staat die Gefahr einer unmenschlichen Behandlung in den Gefängnissen drohe. Die Red Notice würde deshalb Art. 2 der Verfassung und die AEMR, auf die sich diese bezieht, verletzen.[42] Darüber hinaus ergeben sich die voraussichtlichen Menschenrechtsverletzungen zu einem großen Teil daraus, dass das Justizsystem des ersuchenden Staates Menschen mit einem bestimmten ethnischen Hintergrund und religiösen Überzeugungen diskriminiere.[43]

Die CCF gab dem Antrag statt, da es sich nicht lediglich um allgemeine Schlussfolgerungen handele („the decision does not make general conclusions concerning all prisons and all trials“)[44], sondern um konkrete Feststellungen in Bezug auf den ersuchenden Staat. Zur Begründung ihrer Entscheidung verweist die CCF unter anderem auf die drohende Verletzung der EMRK. Das Gericht des ersuchten Staates habe dieses Risiko erkannt und daher eine Auslieferung abgelehnt.[45] Die CCF betont dabei zwar, dass sie nicht an die Entscheidung nationaler Gerichte gebunden sei, wonach eine Verletzung vorliegen würden, verweist sodann jedoch maßgeblich auf die Ansicht des nationalen Gerichts, wonach die Gefahr bestünde, dass eine Diskriminierung aufgrund von Abstammung, Religion und Nationalität erfolgen würde.[46]

b) Case 2017/12: Verhandlung trotz Abwesenheit des Angeklagten möglich

Der Antragsteller machte hier geltend, er sei in Abwesenheit verurteilt worden und habe daher sein Recht, sich persönlich zu verteidigen und den Rechtsbeistand eines Anwalts in Anspruch zu nehmen, nicht ausüben können. Außerdem stellte er die Unparteilichkeit des Gerichtssystems im um Auslieferung ersuchenden Staat in Frage. Auch das Einlegen eines Rechtsmittels gegen die rechtskräftigen Entscheidungen der nationalen Gerichtsinstanzen sei ihm nicht möglich gewesen. Es liege daher eine Verletzung des Rechts auf Verteidigung und ein faires Verfahren nach Art. 2 Abs. 1 der Verfassung von INTERPOL und Art. 10 AEMR vor.[47]

Die Kommission lehnt den Antrag auf Löschung und eine Verletzung von Art. 2 der Verfassung ab. Der Antragsteller habe sich der Verhandlung entzogen und könne sich daher nicht darauf berufen, dass das Verfahren in seiner Abwesenheit geführt bzw. er in Abwesenheit verurteilt worden sei.[48]

c) Case 2019/05: Gesundheitszustand des Antragstellers

In Case 2019/05 nimmt die CCF – erneut unter Hinweis auf die fehlende Bindungswirkung – Bezug auf die Feststellungen eines nationalen Gerichts.[49] Die Löschung der Red Notice werde angeordnet, weil das Recht des Verfolgten auf körperliche Unversehrtheit verletzt sei, Hintergrund war die Tatsache, dass die Auslieferung zu unwiderruflichen Schäden und einer lebensbedrohlichen Lage beim Verfolgten führen würde.[50]

d) Case 2018/06: Abstrakte Bewertung eines Haftsystems nicht ausreichend

Der Antragsteller behauptete auch in diesem Verfahren zu Art. 2 der Verfassung, dass er in allen Strafverfahren des um Auslieferung ersuchenden Staates in Abwesenheit verurteilt worden sei, ohne dass er die Möglichkeit hatte, sich zu verteidigen.[51] Außerdem machte er geltend, dass gegen ihn im ersuchenden Staat die Todesstrafe verhängt werde und ihm Folter drohen würde.[52]

Die CCF lehnt den auf Art. 2 gestützten Löschungsantrag ab, weil sie keine Bewertung des Justizsystems eines Staates in abstracto vornehme. Sie müsse ihre Feststellungen auf der Grundlage von spezifischen Informationen treffen, die Aufschluss darüber geben, ob der rechtliche Rahmen von INTERPOL in einem bestimmten Fall eingehalten wurde.[53] Im vorliegenden Fall würden die vom Antragsteller vorgelegten Angaben nicht belegen, dass im Verlauf seiner Verfolgung und seines Urteils ein faires Verfahren in eklatanter Weise verweigert wurde.[54]

Auch die Verurteilung in Abwesenheit verletzte nicht Artikel 2 der Verfassung von INTERPOL, da das Urteil in Übereinstimmung mit dem nationalen Strafprozessrecht des ersuchenden Staates ergangen sei und die nationalen Behörden außerdem zugesichert hätte, dass der Antragsteller bei seiner Rückkehr Rechtsmittel einlegen könne.[55]

3. Zwischenfazit

Ein Verstoß gegen Art. 2 der Verfassung, Art. 34 Abs. 1 RPD i.V.m. AEMR setzt demnach eine Schilderung des konkreten Einzelfalls voraus. Allgemeine Kritik am Rechtssystem des ersuchenden Staates begründen die Löschung dagegen nicht.

Ein Verstoß gegen Art. 2 der Verfassung kann unter anderen mit Verweis auf Berichte internationaler Organisationen wie des United Nations Human Rights Committee (UNHRC)[56] und Entscheidungen eines nationalen Gerichts über die Unzulässigkeit einer Auslieferung im konkreten Fall begründet werden.[57]

II. Art. 3 INTERPOL´s Constitution, Art. 34 Abs. 2, 3 RPD

In 18 der von INTERPOL veröffentlichten Entscheidungen bildete der politische Charakter der Verfolgung ein tragendes Argument der Verteidigung.

1. Rechtlicher Maßstab der CCF

Rechtsgrundlage für das Vorliegen einer politisch motivierten Verfolgung bilden Art. 3 der Verfassung[58] und Art. 34 Abs. 2, 3 RPD[59]. Danach ist es untersagt, sich in politische, militärische, religiöse oder rassistische Angelegenheiten einzumischen.

Im Repository of Practice zu Art. 3 der Verfassung übernimmt INTERPOL die im Auslieferungsrecht gängige Unterscheidung zwischen rein politischen Straftaten („Pure Offences“), die ausschließlich aufgrund ihres politischen, militärischen, religiösen oder rassistischen Charakters unter Strafe gestellt werden und praktisch nie mit Artikel 3 in Einklang stehen, und politischer Verfolgung („Relative Offences“). Dabei handelt es sich um die Verfolgung gängiger Delikte, die jedoch politisch motiviert ist.[60] Da Relative Offences Elemente des allgemeinen Strafrechts enthalten, können sie Gegenstand einer Red Notice sein, selbst wenn die Strafverfolgung auch einige politische Elemente aufweist.[61]

Für diese „Relative Offences“ wendet INTERPOL den Predominance Test an, der internationalen Standards entspricht.[62] Anhand dieses Tests wird festgestellt, ob politische, militärische, religiöse oder rassistische Elemente in einem bestimmten Fall „vorherrschen“. Gemäß Artikel 34 Abs. 3 RPD berücksichtigt das Generalsekretariat dabei die Art der Straftat, den Status der betroffenen Personen, die Identität der Informationsquelle, den von den INTERPOL-Mitgliedern vertretenen Standpunkt, die völkerrechtlichen Verpflichtungen, die Auswirkungen auf die Neutralität von INTERPOL und den allgemeinen Kontext des Falles.[63]

Kritik aus dem Ausland, von internationalen Organisationen oder NGO’s oder die Verweigerung der Auslieferung durch andere Mitgliedstaaten können es wahrscheinlicher machen, dass die Kommission eine einzelne Red Notice als politisch motiviert einstuft.[64] Die Gewichtung dieser Indizien erfolgt jedoch einzelfallabhängig („as to which the following appear to the Commission to be key in the present case”).[65]

2. Entscheidungsanalyse

Die Analyse der veröffentlichten Entscheidungen zeigt, dass die CCF besonderen Wert auf die Person des Verfolgten und die Position anderer Organisationen legt. Regelmäßig nicht ausreichend sind Straftaten mit wirtschaftlichem Kontext.

a) Case 2018/07: Enzelfallabhängige Gewichtung der Indizien

Der Antragsteller war Journalist und anerkannter Flüchtling, wurde im Auslieferungsverfahren festgenommen und beantragte die Löschung der bei INTERPOL zu ihm gespeicherten Daten.[66]

Die Kommission stellt zunächst fest, dass es sich nicht um eine politische Straftat, sondern um ein allgemeinen Deliktstatbestand handele. Sie hält jedoch, unter Verweis auf die Rechtsprechung des EGMR zur Meinungsfreiheit, fest, dass bereits die Anwendung von Terrorismusgesetzen eine vertiefte Prüfung erfordere. Im Ergebnis wird eine politische Verfolgung angenommen und diese unter anderem unter Verweis auf Berichte des UN-Sonderberichterstatters und internationaler Journalistenvereinigungen begründet.[67] Darüber hinaus verweist die CCF maßgeblich auf die Anerkennung als Flüchtling und deren Begründung.[68]

b) Case 2017/05: Antragsteller war Oppositionspolitiker

Der Antragsteller war als Politiker in der Opposition tätig.[69] Die Kommission weist in dieser Entscheidung erneut auf die Notwendigkeit des Predominance Tests hin und führt diesbezüglich den Status des Antragstellers und die von anderen internationalen Einrichtungen vertretene Position als entscheidende Punkte für ihre Entscheidung an.[70]

Die CCF gibt dem auf Art. 3 der Verfassung gestützten Antrag statt. Unter anderem bezieht sie sich auf die Entscheidungen verschiedener nationaler Gerichte, wonach Oppositionelle in dem ersuchenden Staat mitunter politisch motivierten Angriffen ausgesetzt wurden.[71] Aufgrund der Vielzahl nationaler und internationaler Gerichtsentscheidungen, in denen das Handeln des ersuchenden Staates kritisiert wurde, kommt die Kommission daher zu der Entscheidung, dass der Fall einen überwiegend politischen Charakter aufweise.[72]

c) Case 2018/06: Antragsteller kein Politiker

In diesem Fall war der Antragsteller nicht Politiker oder ehemaliger Politiker, sondern hatte lediglich mehrere hochrangige Positionen bekleidet. Auch die dem Antragsteller vorgeworfenen Straftaten wurden nicht im Rahmen der Ausübung eines politischen Amtes begangen.[73] Ihm wurde Untreue vorgeworfen, die er mit ihm zur Verfügung stehenden offiziellen Machtbefugnissen und ohne Kenntnis der Regierung vorgenommen habe, um sich persönlich zu bereichern.[74] Die Löschung der Red Notice wurde daher als unbegründet zurückgewiesen.[75]

d) Case 2019/09: Lediglich unternehmensbezogener Kontext

Die Kommission stellt fest, dass der Antragsteller kein Politiker, sondern vielmehr ein hochrangiger Manager in einem strategischen, staatlich kontrollierten Unternehmen war. Er behauptete die verfahrensgegenständliche Untreue im Zusammenhang mit der Restrukturierung sei auf eine Regierungsentscheidung zurückzuführen.

Selbst wenn man davon ausgehe, dass es in diesem Fall politische Elemente gebe, reichen die Informationen nach Ansicht der Kommission nicht aus, um ein Übergewicht über die materiell-rechtliche Dimension des Falles zu begründen. Auch die Verbindung zur Regierung genüge dafür nicht, da sie allen staatlich bestimmten Positionen gemein sei.[76]

III. Fehlendes Interesse an der internationalen Verfolgung, Art. 5 Abs. 3, 35, 83 Abs. 1 a RPD

In vier Entscheidungen stellte das fehlende Interesse an der internationalen Verfolgung das Hauptargument der Verteidigung dar.

1. Rechtlicher Maßstab der CCF

Nach Artikel 5 Abs. 3 RPD besteht ein Bestreben ein Höchstmaß an Informationen zwischen den Mitgliedern auszutauschen, die für die Zwecke der internationalen polizeilichen Zusammenarbeit von Interesse sind. Dabei muss jedoch der politischen Neutralität, der Unabhängigkeit der Organisation sowie der jeweiligen nationalen Gesetzgebung und der internationalen Übereinkünfte, denen sie beigetreten sind, gebührend Beachtung geschenkt werden. Bevor die Daten in einer polizeilichen Datenbank gespeichert werden, muss daher sichergestellt werden, dass selbige auch dem Zweck der internationalen polizeilichen Zusammenarbeit dienen.

Nach Artikel 35 Abs. 2 RPD wird die Erfüllung dieser Bedingung für die Speicherung von Daten in Bezug auf Folgendes beurteilt:

• den spezifischen Zwecken der internationalen polizeilichen Zusammenarbeit, die in Artikel 10 Abs. 2 RPD festgelegt sind,
• dem internationalen Charakter der Daten und insbesondere dem Ausmaß, in dem die Daten von nationalen Zentralbüros, nationalen Stellen oder internationalen Stellen, die nicht die Quelle sind, verwendet werden können.

Beispielsweise dann, wenn die angeklagte Tat in anderen Mitgliedsstaaten nicht als Straftat, sondern als zivilrechtliche Angelegenheit behandelt wird, kann die Veröffentlichung einer Red Notice nicht zur internationalen polizeilichen Zusammenarbeit führen und verstößt gegen Art. 5 Abs. 3, 35, 83 Abs. 1 a RPD.[77]

2. Entscheidungsanalyse

Gerade im Bereich der Vermögensdelikte lässt die Entscheidungspraxis, wie die nachfolgenden Entscheidungen zeigen, keine klare Linie erkennen.

In drei der von INTERPOL veröffentlichten Entscheidungen war das fehlende Interesse an der internationalen Verfolgung ein erfolgsführendes Argument.

a) Case 2019/01

In dieser Entscheidung hatte der Antragsteller einen nichtgedeckten Scheck ausgestellt.[78] Die Kommission macht in ihrer Begründung deutlich, dass nach Artikel 35 (1) RDP, alle in den Akten von INTERPOL gespeicherten Daten „für die Zwecke der internationalen polizeilichen Zusammenarbeit von Interesse“ sein müssten.[79]

Hinsichtlich des strafrechtlichen Charakters der Handlung des Antragstellers stellt die Kommission fest, dass die meisten Mitgliedstaaten die bloße Ausstellung eines ungedeckten Schecks nicht als Straftat einstufen. Daher sei zu erwarten, dass die beiderseitige Strafbarkeit in einer Vielzahl der Mitgliedstaaten nicht erfüllt werde.[80]

b) Case 2019/08

In Case 2019/08 wurde der Antragsteller verdächtigt, sich eines Betruges schuldig gemacht zu haben.[81] Er soll ohne Zustimmung der Gesellschafter Gelder der Gesellschaft an Dritte überwiesen haben. Damit habe er jedoch lediglich, so der Antragsteller, berechtigte Bonusansprüche erfüllt. Die Kommission macht – in einer sehr detaillierten und am nationalen Recht orientierten Begründung – deutlich, dass selbst eine zivilrechtliche Einigung sich auf die Ausschreibung nicht auswirke, solange der ersuchende Staat an der strafrechtlichen Verfolgung festhalte. Die Einigung lasse daher nicht auf einen vorrangig privaten bzw. zivilrechtlichen Charakter des Falles schließen.[82] Die CCF macht wenig aufschlussreiche Ausführungen dazu, ob der durch die Tat erlangte Betrag relevant sei. Obgleich das Ausmaß („seriousness“) für die Beurteilung von Bedeutung sei.[83]

IV. Weitere Argumente

1. Fehlendes Auslieferungsersuchen

Ein fehlendes Auslieferungsersuchen war in keiner der von INTERPOL veröffentlichten Entscheidungen ein erfolgreiches Argument. So macht die Kommission in Case 2017/03 deutlich, dass ein fehlendes Auslieferungsersuchen unter anderem dann unschädlich ist, wenn der Heimatstaat ohnehin nicht ausgeliefert hätte. Art. 81 Abs. 3 d RPD, der vorsieht, dass das Generalsekretariat eine Bekanntmachung aufhebt, wenn der ersuchende Staat, trotz Kenntnis der erforderlichen Daten keine Maßnahmen unternimmt, findet in diesem Fall keine Anwendung. Das fehlende Auslieferungsersuchen bzw. die mangelnden Auslieferungsbemühungen des ersuchenden Staates sind dann nicht kausal für die nicht erfolgte Auslieferung.[84]

2. Zusammenhang zu privaten Angelegenheiten

Das Vorliegen einer privatrechtlichen Straftat oder Streitigkeit nach Art. 83 Abs. 1 a RPD war in vier Fällen als Argument für die Löschung einer Red Notice erfolgreich.[85] Art. 83 Abs. 1 a (i) RPD sieht vor, dass „für Straftaten im Zusammenhang mit privaten Angelegenheiten […] keine Bekanntmachungen veröffentlicht werden dürfen, es sei denn, die strafbare Handlung zielt auf die Erleichterung einer schweren Straftat ab oder es besteht der Verdacht, dass sie mit der organisierten Kriminalität in Verbindung steht.“[86] So stellt beispielsweise die Unfähigkeit zur Zahlung einer Geldstrafe nach Ansicht der Kommission eher eine zivilrechtliche Streitigkeit dar.[87]

3. Beweisgrundlage

Das Fehlen einer Beweisgrundlage war als Argument in keinem der veröffentlichten Fälle erfolgreich. Die Kommission machte hier deutlich, dass sie nicht in der Lage ist, Beweise zu prüfen und ein Urteil über die Schuld oder Unschuld einer Person vor einem nationalen Gericht zu fällen.[88]

4. Ne bis in idem

Darüber hinaus war das Doppelbestrafungsverbot in keiner der Entscheidungen ein einschlägiges Argument. In Case 2017/09 stellt die Kommission fest, dass es Aufgabe der nationalen Gerichte ist, zu entscheiden, ob dieser Grundsatz Anwendung findet.[89] Die Red Notice sei ein internationales Instrument der Strafverfolgung, das von der Anwendung des ne-bis-in-idem-Grundsatzes unabhängig ist. Eine internationale oder völkerrechtliche Grundlage für die Anwendung des Grundsatzes gäbe es in diesem Fall nicht.[90]

INTERPOL wird jedoch dazu gezwungen sein, zumindest regional den ne-bis-in-idem-Grundsatz umzusetzen.

Der EuGH hatte jüngst in seiner Entscheidung zum Doppelbestrafungsverbot vom 12. Mai 2021[91] klargestellt, dass Art. 54 SDÜ, Art. 21 Abs. 1 AEUV i.V.m. Art. 50 GrCh dahingehend auszulegen sind, dass sie der vorläufigen Festnahme einer Person, die Gegenstand einer auf Antrag eines Drittstaats von INTERPOL herausgegebenen Red Notice ist, durch die Behörden eines Vertragsstaats nicht entgegenstehen.

Eine Ausnahme gilt jedoch dann, wenn mit einer, durch einen Mitgliedstaat ergangenen rechtskräftigen gerichtlichen Entscheidung festgestellt wird, dass die betreffende Person von einem Vertragsstaat wegen derselben Taten, auf die sich die Red Notice bezieht, bereits rechtskräftig abgeurteilt worden ist. In einem solchen Fall ist eine vorläufige Festnahme nach dem Urteil des EuGH unzulässig.[92]

Im Fall des Vorliegens einer solchen gerichtlichen Entscheidung ist auch die Verarbeitung der in einer von INTERPOL herausgegebenen Red Notice enthaltenen personenbezogenen Daten nicht gestattet.  INTERPOL muss daher dringend Überlegungen anstellen, wie ein solcher Fall gehandhabt werden soll. Zwar besteht keine Bindungswirkung des EuGH zu INTERPOL. Jedoch bindet die Entscheidung des EuGH die Mitgliedsstaaten der EU. Daraus ergibt sich ein Spannungsverhältnis, das dazu führt, dass, wenn eine rechtskräftige gerichtliche Entscheidung zur Geltung des Doppelbestrafungsverbotes vorliegt, die Datenverarbeitung – zumindest in der EU – in Zukunft gestoppt werden muss. Sollten die Daten weiterhin gespeichert werden, müssten sie mit dem Hinweis versehen werden, dass die betreffende Person in einem Mitglied- oder Vertragsstaat aufgrund des Verbots der Doppelbestrafung wegen derselben Taten nicht mehr verfolgt werden darf.[93]

Es bleibt abzuwarten, wie INTERPOL dieses Problem lösen wird.

D. Fazit

Trotz der Bemühungen um mehr Transparenz und ein ordnungsgemäßes Verfahren, erzeugt die von INTERPOL veröffentlichte Entscheidungssammlung das Bild einer Scheintransparenz, der es an Repräsentanz fehlt. So wurden bereits im Jahr 2020 keine Entscheidungen mehr veröffentlicht. Daneben stellt die teils lange Bearbeitungszeit eines Löschungsersuchens unverändert einen Problemschwerpunkt dar.

Auch in der internationalen Gemeinschaft werden weiterhin Forderungen nach Reformen laut, um einen Missbrauch der Organisation zur Verfolgung unliebsamer, vor allem politischer Gegner zu verhindern.[94] So hatte zuletzt die italienische Föderation für Menschenrechte und die Initiative für verhaftete Anwälte eine Resolution eingereicht, in der sie mehr Transparenz der Verfahren und eine präventive und nachträgliche Prüfung der Ersuchen von Staaten fordert. Insgesamt beteiligen sich an der Forderung 64 zivilgesellschaftliche Organisationen und Einzelpersonen, darunter namhafte Menschenrechtsaktivisten, Abgeordnete und Mitglieder des Europäischen Parlaments.[95]

Im Rahmen dieser Reformforderungen moniert auch die NGO Fair Trails International, die Red Notice werde von Ländern auf der ganzen Welt zur Verfolgung von Flüchtlingen, Journalisten und friedlichen politischen Demonstranten missbraucht, was für diese Personen mit enormen persönlichen Einschränkungen und Kosten verbunden ist.[96] So sei beispielsweise der russische Aktivist Petr Silaev aufgrund einer von INTERPOL verbreiteten Red Notice inhaftiert worden. Er wurde von Russland des „Hooliganismus“ beschuldigt, einem Straftatbestand, der in Russland häufig missbraucht wird, um politische Gegner, wie auch die Punkband „Pussy Riot“ zu verfolgen.[97]

Ob in Zukunft weitere Reformen beschlossen werden, bleibt abzuwarten.

Die Wahl des Generalmajors Ahmed al-Raisi zum neuen INTERPOL-Präsidenten bei der diesjährigen Generalversammlung in Istanbul wirft allerdings erneut Fragen auf, da gegen al-Raisi in fünf Ländern wegen des Vorwurfs der Beteiligung an Folter ermittelt wird.[98]

Abschließend lässt sich feststellen, dass insbesondere, wenn die Verfolgung des Antragstellers sich als politisch motiviert darstellt, Chancen bestehen, die Löschung der Red Notice zu erwirken. Insgesamt ist vor allem eine einzelfallbezogene Argumentation erforderlich. Pauschalisierende Ausführungen zum Justizsystem eines Staates werden von der Kommission nicht berücksichtigt. Des Weiteren werden vor allem nationale Gerichtsentscheidungen und Bewertungen von internationalen Organisationen von der Kommission bei der Entscheidung über ein Löschungsersuchen stark gewichtet. Auch ein mangelndes Interesse der internationalen Strafverfolgung an der Tat kann in Einzelfällen und je nach begangener Tat ein erfolgreiches Argument bilden.

Um eine weitere Transparenz, insbesondere auch in Bezug auf Argumente der Verteidigung zu ermöglichen, ist eine dauerhafte und vollständige Veröffentlichung der Entscheidungen der Kommission nötig. Gründe, die gegen ein solches Entscheidungsregister sprechen, sind nicht ersichtlich.