Korruption von Mandatsträger:innen – Reformbedarf aufgrund RL 2026/1021 des Europäischen Parlaments und des Rates?

Zugleich eine Zusammenfassung von Schwarz-Ladach, Bestechlichkeit und Bestechung von Mandatsträgern gemäß § 108e StGB. Eine Untersuchung der Strafbarkeit de lege lata und de lege ferenda unter besonderer Berücksichtigung auch des § 108f StGB, 2026

A. Einleitung

Die Korruption von Mandatsträger:innen hat den Deutschen Bundestag schon häufig beschäftigt.¹ 1953 wurde der enge Straftatbestand des Stimmenkaufs und -verkaufs reformiert und die Abgeordnetenkorruption wurde gänzlich straffrei.² Diese Strafbarkeitslücke bestand trotz vieler Gesetzesinitiativen über vierzig Jahre. Erst 1994 wurde erneut ein Straftatbestand der Abgeordnetenbestechung eingeführt.³ Aber auch diese Vorschrift war auf den Kauf und Verkauf von Stimmen in Abstimmungen und Wahlen beschränkt und damit sehr eng ausgestaltet.⁴ Erneut dauerte lange bis 2014 eine deutlich weitere Strafvorschrift Eingang in das StGB fand, die sich vom Stimmkaufmodell löste und nunmehr das gesamte Verhalten bei Ausübung des Mandates in den Blick nahm.⁵ Weil Fälle des bloßen Einflusshandels, der außerhalb der Mandatsausübung stattfindet (beispielsweise „Maskenaffäre“) nicht vom Tatbestand erfasst werden,⁶ wurde der Gesetzgeber 2024 erneut tätig und schuf § 108f StGB.⁷ Jüngst stellt sich aufgrund der Verabschiedung der RL 2026/1021/EU⁸ des Europäischen Parlaments und des Rates die Frage, ob wieder einmal Reformen notwendig sind.

B. Korruption von Mandatsträger:innen de lege lata

Die Korruption von Mandatsträger:innen wird im Strafgesetzbuch durch §§ 108e, 108f StGB erfasst. Beide Vorschriften sollen folgend überblicksartig vorgestellt werden.

I. Bestechlichkeit und Bestechung von Mandatsträger:innen gemäß § 108e StGB

§ 108e Abs. 1 StGB stellt das Fordern, Sichversprechenlassen und Annehmen von ungerechtfertigten Vorteilen für Mitglieder bestimmter Volksvertretungen und anderer Gremien⁹ unter Strafe, wenn dies als Gegenleistung dafür erfolgt, dass das Mitglied bei der Wahrnehmung seines Mandates eine Handlung im Auftrag oder auf Weisung vornehme oder unterlasse. § 108e Abs. 2 StGB regelt spiegelbildlich die aktive Bestechung.

Der Kern des von § 108e StGB geschützten Rechtsguts lässt sich auf das Recht auf gleichberechtigte demokratische Teilhabe zurückführen.¹⁰ Die Norm setzt voraus, dass die Person „Mitglied“ des jeweiligen Gremiums ist. Mit Blick auf das jeweilige Primärrecht entsteht diese Mitgliedschaft erst mit dem erstmaligen Zusammentreten des Gremiums (und nicht bereits durch die Wahl).¹¹

Für das Verständnis des § 108e StGB (wie auch für das Verständnis der anderen Korruptionsdelikte des StGB) ist von besonderer Bedeutung, dass die Tathandlungen kommunikative Vorgänge darstellen.¹² Der „vom Vorsatz erfasste äußere Erklärungswert des Verhaltens“ ist nach Ansicht des Gesetzgebers entscheidend für die Strafbarkeit.¹³

§ 108e StGB bedient sich des Vorteilsbegriffs, stellt diesem jedoch das Adjektiv „ungerechtfertigt“ zur Seite. Zugleich bezieht sich „ungerechtfertigt“ entgegen der sprachlichen Verknüpfung nicht allein auf den Vorteil, sondern auf den gesamten objektiven Erklärungswert des Verhaltens.¹⁴ Deshalb kann diese normative Einschränkung auch erst sinnvollerweise geprüft werden, wenn der sonstige Inhalt der Erklärung bereits untersucht wurde. Die Norm beschreibt ein konkretes Gegenleistungsverhältnis.¹⁵ Gegenstand dieses Gegenleistungsverhältnisses ist ein konkretes Verhalten bei Wahrnehmung des Mandates. Damit werden nicht nur Privathandlungen von der Norm ausgeschlossen, sondern auch solches Verhalten, welches zwar die Mandatsinhaberschaft ausnutzt, aber nicht zur Mandatsausübung als solcher gezählt wird (beispielsweise die Vermittlung von Kontakten gegenüber Ministerien).¹⁶ „Bei Wahrnehmung des Mandates“ kann eine Handlung auch erfolgen, wenn sie von einem Mandatswiederbewerber für die künftige Legislatur in Aussicht gestellt wird, sofern es sich um ein sachgleiches Mandat handelt.¹⁷

Dieses Verhalten soll „im Auftrag oder auf Weisung“ erfolgen. An diesem Merkmal wird in der Literatur einige Kritik geübt, da damit eine tatsächliche Unterordnung unter den Willen des Vorteilsgebers verlangt werde.¹⁸ Indes ist das Merkmal Teil des objektiven Erklärungswertes des Verhaltens und setzt damit nicht voraus, dass eine tatsächliche Unterordnung stattfindet, sondern lässt genügen, dass eine solche in Aussicht gestellt wird.¹⁹

Das Merkmal „als Gegenleistung“ setzt voraus, dass eine enge Kausalbeziehung zwischen dem Vorteil und dem Verhalten des Mandatsträgers besteht.²⁰ Präziser lässt sich von einem Finalzusammenhang sprechen.²¹ Mit dem Merkmal „ungerechtfertigt“ werden schließlich solche Vorteilsversprechungen etc. von der Strafbarkeit ausgenommen, die gemäß § 108e Abs. 4 StGB im Einklang mit den für die Rechtsstellung des Mitglieds maßgeblichen Vorschriften stehen, politische Mandate, Funktionen oder nach dem PartG oder entsprechenden Gesetzen zulässige Spenden darstellen oder sonst den anerkannten Gepflogenheiten des Gremiums entsprechen.²² Damit sind aufgrund der Vielfältigkeit der erfassten Mitglieder von Volksvertretungen und sonstigen Gremien eine Vielzahl an primärrechtlichen Normen zu prüfen.²³

II. Unzulässige Interessenwahrnehmung gemäß § 108f StGB

§ 108f Abs. 1 StGB stellt das Fordern, Sichversprechenlassen und Annehmen von ungerechtfertigten Vermögensvorteilen durch ein Mitglied einer Volksvertretung des Bundes oder der Länder, des Europäischen Parlaments oder einer parlamentarischen Versammlung einer internationalen Organisation als Gegenleistung dafür, dass es während seines Mandates zur Wahrnehmung von Interessen des Vorteilsgebers oder eines Dritten eine Handlung vornehme oder unterlasse, unter Strafe, wenn eine solche entgeltliche Interessenwahrnehmung die für die Rechtsstellung des Mandatsträgers maßgeblichen Vorschriften verletzen würde. § 108f Abs. 2 stellt spiegelbildlich die aktive Vorteilsgabe zum genannten Zweck unter Strafe.

Der Kreis der von § 108f StGB erfassten Volksvertretungen ist also enger gezogen als bei § 108e StGB, insbesondere sind die Mitglieder der Volksvertretungen der Gemeinden nicht aufgenommen worden.²⁴ Außerdem setzt § 108f StGB einen ungerechtfertigten Vermögensvorteilvoraus und weicht so von allen anderen Korruptionsdelikten des StGB ab.²⁵ Die Wahrnehmung von Interessen erfasst nur die Interessenvertretung im engeren Sinne und nicht auch bloße Beratungstätigkeiten.²⁶ Der Wortlaut erfasst eine solche Interessenvertretung, also die Einflussnahme auf Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse, auch durch Unterlassen – was darunter zu verstehen ist, wurde im Gesetzgebungsverfahren allerdings nicht konkretisiert.²⁷

Voraussetzung für eine Strafbarkeit ist ferner, dass die entgeltliche Interessenwahrnehmung die maßgeblichen Vorschriften verletzt. Diese Ausschlussklausel scheidet einen Großteil der möglichen Fälle aus, da lediglich für Mitglieder des Bundestages und des bayrischen und schleswig-holsteinischen Landtags derartige Interessenwahrnehmungsverbote existieren.²⁸

C. Reformbedarf aufgrund der EU-Antikorruptionsrichtlinie?

Auf Grundlage des geltenden Rechts kann sodann möglicher Reformbedarf aufgezeigt werden, der aufgrund der jüngst verabschiedenen Richtlinie RL 2026/1021/EU indiziert sein könnte. Dafür werden zunächst die Vorgaben der Richtlinie für die Strafbarkeit von Mandatsträger:innen aufgezählt. Im Anschluss wird die aktuelle Rechtslage mit diesen Vorgaben abgeglichen und möglicher Reformbedarf abgeleitet.

I. Vorgaben der EU-Antikorruptionsrichtlinie für die Strafbarkeit von Mandatsträger:innen

Im Hinblick auf Mandatsträger:innen trifft RL 2026/1021/EU einige Vorgaben zur notwendigen Schaffung von Straftatbeständen. So werden Mandatsträger:innen gemäß Art. 2 Nr. 4 S. 2 RL 2026/1021/EU als „Personen, die auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene ein Amt im Bereich der Gesetzgebung innehaben“ den Amtsträger:innen gleichgestellt. Sie unterfallen damit dem Begriff des „öffentlichen Bediensteten“. Deshalb gelten für sie die Vorgaben des Art. 3 RL 2026/1021/EU, welcher Mindestvorgaben für die Bestrafung der Bestechung im öffentlichen Sektor aufstellt. Unter Strafe zu stellen sind demnach „Handlungen, bei denen jemand unmittelbar oder über eine Mittelsperson einem öffentlichen Bediensteten einen ungerechtfertigten Vorteil jedweder Art für ihn selbst oder für einen Dritten als Gegenleistung dafür verspricht, anbietet oder gewährt, dass dieser Bedienstete eine Diensthandlung oder eine Handlung in Ausübung seines Dienstes vornimmt oder unterlässt“ sowie spiegelbildlich das Fordern oder Annehmen solcher Vorteile durch den öffentlichen Bediensteten. Im Vergleich zu Art. 7 Kommissionsentwurf COM(2023) 234 final wurde der Vorteilsbegriff um das Adjektiv „ungerechtfertigt“ ergänzt.²⁹ Das Strafmaß soll im Höchstmaß mindestens fünf Jahre betragen (Art. 12 Abs. 2 Buchst. a und c RL 2026/1021/EU), wenn die vorzunehmende oder zu unterlassende Handlung mit einer Pflichtverletzung einhergeht, und mindestens drei Jahre im Höchstmaß, wenn damit keine Pflichtverletzung einhergeht.³⁰

Strafbar soll gemäß Art. 6 Abs. 1 RL 2026/1021/EU auch die vorsätzliche, unerlaubte Einflussnahme sein. Erfasst werden davon „Handlungen, bei denen jemand unmittelbar oder über eine Mittelsperson einer Person einen ungerechtfertigten Vorteil jedweder Art als Gegenleistung dafür verspricht, anbietet oder gewährt, dass die betreffende Person unzulässigen Einfluss hinsichtlich einer Handlung oder Unterlassung eines öffentlichen Bediensteten in Ausübung seines Dienstes ausübt, um von einem öffentlichen Bediensteten einen ungerechtfertigten Vorteil zu erlangen“ sowie spiegelbildlich das Fordern und Annehmen solcher Vorteile. Gemäß Art. 6 Abs. 2 RL 2026/1021/EU soll es nicht darauf ankommen, ob der Einfluss auch tatsächlich ausgeübt wird oder ob der ausgeübte Einfluss zu den gewünschten Ergebnissen führt. Damit fordert die Tathandlung schon ausweislich des Wortlauts der Richtlinie lediglich einen kommunikativen Akt und keine tatsächliche Beeinflussung.³¹ Das Höchstmaß der Strafe soll gemäß Art. 12 Abs. 2 Buchst. c RL 2026/1021/EU mindestens drei Jahre betragen.³²

Auch die rechtswidrige Ausübung öffentlicher Ämter nach Art. 7 S. 1 RL 2026/1021/EU könnte Mandatsträger:innen betreffen. Es müssen jedoch nur schwere Verstöße unter Strafe gestellt werden und die Mitgliedsstaaten können die Anwendung dieser Vorgabe auf bestimmte Gruppen von öffentlichen Bediensteten beschränken (S. 2). Damit wurde der Tatbestand im Vergleich zu Art. 11 Kommissionsentwurf COM(2023) 234 final erheblich eingeschränkt.³³ Eine Mindesthöhe der Höchststrafe ist für Art. 7 RL 2026/1021/EU nicht vorgesehen. Somit gelten die allgemeinen Vorgaben des Art. 12 Abs. 1 RL 2026/1021/EU, wonach eine wirksame, verhältnismäßige und abschreckende Strafe zu wählen ist.³⁴

Schließlich soll gemäß Art. 9 RL 2026/1021/EU auch die Bereicherung durch Korruptionsdelikte unter Strafe gestellt werden. Das betrifft den Erwerb, den Besitz oder die Verwendung von Vermögensgegenständen durch einen öffentlichen Bediensteten, sofern dies vorsätzlich geschieht. Im Vergleich zu Art. 13 Kommissionsentwurf COM(2023) 234 final wurde der Tatbestand deutlich eingegrenzt:³⁵ So wird für den Zeitpunkt der Kenntnis nun ausdrücklich auf die Übernahme des Vermögensgegenstandes abgestellt und der Gegenstand muss aus der Tat eines anderen öffentlichen Bediensteten stammen. Die Höchststrafe für Taten nach Art. 9 RL 2026/1021/EU soll gemäß Art. 12 Abs. 2 Buchst. b mindestens vier Jahre betragen.

Gemäß Art. 37 Abs. 1 RL 2026/1021/EU sollen die Mitgliedsstaaten die notwendigen Rechts- und Verwaltungsvorschriften bis zum 1. Juni 2028 in Kraft setzen. Eine Bewertung dieser Umsetzungsbemühungen der Mitgliedstaaten durch die Kommission ist gemäß Art. 38 Abs. 1 RL 2026/1021/EU bis zum 1. Juni 2030 vorgesehen. Der nationale Gesetzgeber steht mit der Umsetzung also durchaus vor einem gewissen Zeitdruck und wäre gut beraten, die Reformen frühzeitig anzustoßen.

II. Diskrepanzen zwischen geltendem Recht und der Richtlinie

Die folgenden Überlegungen beschränken sich auf einen möglichen Umsetzungsbedarf hinsichtlich der Strafbarkeit der Mandatsträger:innen.

1. Bestechung und Bestechlichkeit im öffentlichen Sektor (Art. 3 RL 2026/1021/EU)

Da Art. 3 RL 2026/1021/EU ein konkretes Gegenleistungsverhältnis voraussetzt, nur künftige „Diensthandlungen“ erfasst und einen ungerechtfertigten Vorteil verlangt, genügt § 108e StGB den Anforderungen. Lediglich hinsichtlich des Merkmals „im Auftrag oder auf Weisung“ könnte sich eine Lücke ergeben.³⁶ Wenn mit diesem Merkmal eine tatsächliche Unterordnung des Mandatsträgers unter den Willen des Vorteilsgebers vorausgesetzt würde, wäre damit in der Tat eine Einschränkung verbunden, die Art. 3 RL 2026/1021/EU so nicht vorsieht. Wie bereits dargestellt, ist jedoch auch dieses Merkmal lediglich Teil des objektiven Erklärungswertes des Verhaltens und muss daher nicht tatsächlich vorliegen, sondern lediglich durch die Erklärung zum Ausdruck gebracht worden sein.³⁷ Ferner genügt auch das Strafmaß in seiner Höchststrafe den Anforderungen der Richtlinie – sowohl im Hinblick auf ein pflichtwidriges als auch auf ein nicht pflichtwidriges Verhalten. Zugleich ist das aktuelle Strafmaß des § 108e StGB allerdings zu hoch angesetzt und damit kritikwürdig.³⁸ Obwohl die vorgegebenen Mindestmaße für Höchststrafen im Vergleich zum Kommissionsentwurf bereits herabgesenkt wurden, lassen sie noch zu wenig Spielraum, um sinnvolle und systematisch stimmige Strafrahmen zu entwerfen. Der Wunsch nach einer effektiven Abschreckung durch die Strafen in Art. 12 Abs. 1 RL 2026/1021/EU scheint die Vorgaben in Abs. 2 erheblich geprägt zu haben. Das erscheint schon deshalb fragwürdig, weil die weiten Tatbestandsumschreibungen ganz unterschiedliche Unrechtsgehalte abbilden und weil die abschreckende Wirkung der Strafhöhe empirisch durchaus fraglich ist.

Art. 3 RL 2026/1021/EU erzeugt somit keinen Reformbedarf für die strafbare Bestechlichkeit und Bestechung von Mandatsträger:innen gemäß § 108e StGB in ihrer aktuellen Fassung.

2. Unerlaubte Einflussnahme (Art. 6 RL 2026/1021/EU)

Art. 6 RL 2026/1021/EU erzeugt schon insoweit Reformbedarf, als nicht nur die öffentlichen Bediensteten selbst die unerlaubte Einflussnahme ausüben können, sondern jedermann. § 108f StGB hingegen erfasst nur solche Fälle, in denen bereits die Person, die den Einfluss ausüben soll, Mitglied einer der benannten Volksvertretungen ist. Schon diese Konstruktion ist dem deutschen Korruptionsstrafrecht bis zur Schaffung des § 108f StGB fremd gewesen – das gilt erst recht für eine Konstruktion, bei der der Einfluss nicht mehr von einer Person mit einer besonderen Pflichtenstellung wie einem Mandat oder einem Amt ausgehen muss.³⁹ Inwiefern derartige Einflussnahmen strafwürdig sind, ist auch aufgrund der verbreiteten primärrechtlichen Zulässigkeit zu hinterfragen. Zugleich beschränkt Art. 6 RL 2026/1021/EU die Strafbarkeit auf ungerechtfertigteVorteile und unzulässigenEinfluss auf einen öffentlichen Bediensteten. Insofern trifft Art. 6 RL 2026/1021/EU genau die Einschränkungen, die sich auch in § 108f StGB wiederfinden, wenn dort ein ungerechtfertigterVermögensvorteil und ein Verstoß der Interessenwahrnehmung gegen die maßgeblichen Vorschriften verlangt wird, was die Einflussnahme unzulässig machen würde. Zusätzlich setzt Art. 6 RL 2026/1021/EU voraus, dass die Tat begangen wird, um vom öffentlichen Bediensteten einen ungerechtfertigtenVorteil zu erlangen. Damit muss das intendierte Verhalten des öffentlichen Bediensteten seinerseits gegen die maßgeblichen Vorschriften verstoßen, was wohl nur selten der Fall sein wird.⁴⁰

Der Unterschied zwischen Vorteil und Vermögensvorteil könnte auf den ersten Blick Reformbedarf nahelegen, da aber sämtliche Vorschriften des Primärrechts auf Vermögensvorteile zugeschnitten sind, ergibt sich keine Lücke.⁴¹ Erst, wenn diese primärrechtlichen Vorgaben auch immaterielle Vorteile erfassen, müsste der Begriff des Vermögensvorteils in § 108f StGB aufgrund Art. 6 RL 2026/1021/EU durch den des Vorteils ersetzt werden. Diese Vorgabe ist durchaus problematisch: Wenn sich schon bei den Vermögensvorteilen die Strafwürdigkeit nicht ohne weiteres erschließt, so sollte sie bei immateriellen Vorteilen erst recht kritisch geprüft werden.⁴² Auch das Mindestmaß der Höchststrafe wird von § 108f StGB erfüllt. Dabei ist jedoch anzumerken, dass auch das Strafmaß des § 108f StGB angesichts des verwirklichten Unrechts zu hoch angesetzt ist.⁴³ Insofern ist auf die kritischen Überlegungen unter b) zu verweisen.

Aufgrund der spärlichen primärrechtlichen Verbote der von Art. 6 RL 2026/1021/EU beschriebenen Vorgänge wird eine derartige Vorschrift selbst bei einem offenen Adressat:innenkreis nur selten zur Anwendung gelangen.

3. Rechtswidrige Ausübung öffentlicher Ämter (Art. 7 RL 2026/1021/EU)

Art. 7 RL 2026/1021/EU könnte Reformbedarf für die Täter:innengruppe der Mandatsträger:inen erzeugen. Allerdings ist der Pflichtenkreis der Mandatsträger:innen deutlich weniger bestimmt als der der Amtsträger:innnen, das Kriterium der Verstöße gegen Rechtsvorschriften hat für Mandatsträger:innen mithin eine geringere Bedeutung.⁴⁴ Zudem müssen nur bestimmte schwere Verstöße unter Strafe gestellt werden. Hierbei lässt sich sagen, dass die schweren Verstöße von Mandatsträger:innen bereits von § 108e StGB erfasst werden (§ 108f StGB erfasst wiederum nur leichte Verstöße). Eine Ausweitung scheint damit nicht angezeigt. Darüber hinaus steht es dem Gesetzgeber offen, die notwendige Strafnorm auf andere Kategorien der öffentlichen Bediensteten zu beschränken und die Gruppe der Mandatsträger:innen davon auszunehmen. Eine Erweiterung der Strafbarkeit von Mandatsträger:innen aufgrund von Art. 7 RL 2026/1021/EU ist somit äußerst unwahrscheinlich.

4. Bereicherung durch Korruptionsdelikte (Art. 9 RL 2026/1021/EU)

Aufgrund der tatbestandlichen Einschränkungen des Art. 9 RL 2026/1021/EU sind die dort beschriebenen Handlungen bereits vollumfänglich von § 261 StGB abgedeckt, weshalb diesbezüglich kein Reformbedarf entsteht.⁴⁵

D. Zusammenfassung

Mit Überarbeitung des Kommissionsentwurfs COM(2023) 234 final ist der Reformbedarf für den deutschen Gesetzgeber im Hinblick auf die Strafbarkeit von Mandatsträger:innen erheblich geschrumpft. So genügt § 108e StGB den Anforderungen, die Art. 3 RL 2026/1021/EU aufstellt. Auch § 108f StGB entspricht den Vorgaben des Art. 6 RL 2026/1021 im Hinblick auf die Gruppe der Mandatsträger:innen. Wie der Gesetzgeber diese Vorgaben hinsichtlich der sonstigen öffentlichen Bediensteten und Jedermann erfüllen wird, ist abzuwarten. Trotz der Vorgaben der Richtlinie bleibt zu hoffen, dass der Gesetzgeber sich im Gesetzgebungsverfahren intensiv mit Überlegungen zur Strafwürdigkeit und dem verwirklichten Unrechtsgehalt auseinandersetzt. Die Schaffung eines Tatbestandes der rechtswidrigen Ausübung des Mandats ist nicht zu erwarten. Auch genügt § 261 StGB den Vorgaben des Art. 9 RL 2026/1021. Problematisch zeigen sich die Vorgaben der Richtlinie vor allem bei der vorgesehenen Sanktionshöhe. Hier bleiben den nationalen Gesetzgebern nur wenige Spielräume, um die Strafrahmen stimmig einzupassen. Hingewiesen sei schließlich noch auf die mögliche Verantwortlichkeit und Sanktionierung politischer Parteien als juristische Personen gemäß Art. 13 und 14 RL 2026/1021/EU, welcher hier nicht näher nachgegangen werden kann.