AWG-Novelle 2026 zwischen EU-Strafrechtsetzungskompetenz und nationalen Sicherheitsinteressen

I. Einführung

Die AWG-Novelle 2026[1] markiert eine grundlegende Verschiebung im Verhältnis von europäischer Integration, Strafrecht und Sicherheitspolitik. In Umsetzung der auf Art. 83 Abs. 1 AEUV gestützten unionsrechtlichen Vorgaben zur effektiven Sanktionierung von Verstößen gegen restriktive Maßnahmen der Europäischen Union[2] verfolgt der deutsche Gesetzgeber nach eigenen Angaben mit der Änderung das Ziel, die Durchsetzung außenwirtschaftsrechtlicher Verbote zu stärken und unionsweit einheitliche Mindeststandards sicherzustellen.[3] Die durch die EU vorgegebene strafrechtliche Flankierung des Außenwirtschaftsrechts erscheint dabei prima facie als technisches Instrument zur Gewährleistung der Wirksamkeit unionsrechtlicher Vorgaben.

Bei näherer Betrachtung wirft die Entwicklung jedoch tiefgehende straf- und unionsrechtliche Fragen auf. Die europäische Strafrechtsetzungskompetenz setzt voraus, dass bestimmte Rechtsgüter bzw. Politikbereiche eines grenzüberschreitenden strafrechtlichen Schutzes bedürfen, Art. 83 AEUV. Inwiefern diese Voraussetzungen für das Außenwirtschafts(straf)recht gegeben sind, und welche Konsequenzen die Antwort auf diese Frage für die Umsetzung durch die Mitgliedstaaten hat, bedarf indes der näheren Erörterung. Zugleich stellt sich dabei die Grundsatzfrage, in welchem Umfang sicherheitsrelevante Entscheidungen unionsrechtlicher Harmonisierung überhaupt zugänglich sind oder dem Kernbereich nationaler Verantwortung vorbehalten bleiben müssen.

Vor diesem Hintergrund untersucht der vorliegende Beitrag ausgehend von der Strafrechtsetzungskompetenz der Europäischen Union die strafrechtliche Tragweite der Richtlinie (EU) 2024/1226 zur Definition von Straftatbeständen und Sanktionen bei Verstoß gegen restriktive Maßnahmen (im Folgenden: Sanktions-RiL). Dabei wird insbesondere der Frage nachgegangen, ob die AWG-Novelle 2026 Ausdruck einer legitimen Setzung von Mindeststandards für strafrechtliche Durchsetzungsmechanismen ist oder ob sich hinter ihr ein Verständnis europäischer Sicherheitsinteressen verbirgt, das von den bestehenden Kompetenzgrundlagen nur unvollständig erfasst wird.

II. Strafrechtsetzungskompetenz der EU

1. Abgrenzung Art. 83 Abs. 1 und Abs. 2 AEUV

Die Sanktions-RiL zwingt die Mitgliedstaaten erstmals zu einer weitreichenden strafrechtlichen Harmonisierung im Bereich der Finanzsanktionen und Embargoverstöße.[4] Dogmatische Grundlage der für den Erlass der Richtlinie erforderlichen EU-Strafrechtsetzungskompetenz ist zuvorderst Art. 83 Abs. 1 AEUV. Die Vorschrift erlaubt der Europäischen Union die Festlegung von Mindestvorschriften zur Definition von Straftaten und Strafen in Bereichen besonders schwerer Kriminalität mit grenzüberschreitender Dimension. Traditionell genannt werden in Satz 2 der Vorschrift Terrorismus, Menschenhandel, sexuelle Ausbeutung von Frauen und Kindern, illegaler Drogenhandel, illegaler Waffenhandel, Geldwäsche, Korruption, Fälschung von Zahlungsmitteln, Computerkriminalität und organisierte Kriminalität. Durch Beschluss des Rates vom 28. November 2022[5] wurden Verstöße gegen restriktive Maßnahmen der Europäischen Union als ein weiterer Kriminalitätsbereich in Art. 83 Abs. 1 AEUV eingeordnet und damit die Kompetenzgrundlage für die hier betrachtete Sanktionsrichtlinie geschaffen.

Art. 83 Abs. 1 AEUV ist von Absatz 2 dieser Vorschrift abzugrenzen, der eine sog. Annexkompetenz enthält.[6] Danach kann die EU strafrechtliche Mindestvorschriften erlassen, wenn sich die Harmonisierung strafrechtlicher Regelungen als unerlässlich für die wirksame Durchführung einer Unionspolitik erweist. Art. 83 Abs. 2 AEUV knüpft damit gerade nicht an die Eigenart eines Kriminalitätsbereichs an, sondern dient insofern lediglich der funktionalen Absicherung von Politikbereichen der Europäischen Union durch strafrechtliche Mindestvorgaben, sofern sich die wirksame Durchführung dieser Politik anderenfalls nicht realisieren lässt.[7] Art. 83 Abs. 1 AEUV hingegen regelt die Strafrechtsetzungskompetenz[8] der Europäischen Union für Kriminalitätsbereiche, die aufgrund ihrer besonderen Schwere und grenzüberschreitenden Dimension als eigenständige europäische Gefährdungslagen anerkannt werden.[9] Gegenüber Art. 83 Abs. 2 AEUV ist die Kompetenzregelung in Absatz 1 der Vorschrift in dem Sinne „eigenständig“, als sie kein vorangegangenes Handeln der EU in einem bereits harmonisiertem Gebiet voraussetzt.[10] Notwendig ist stattdessen eine grenzüberschreitende Dimension der Kriminalitätsbereiche, die sich insbesondere aus der Art oder den Auswirkungen der Straftaten ergibt.[11] Zwischen beiden Kompetenzregeln folgt daraus wertungsmäßig eine Stufung. Die Aufnahme eines Deliktsbereichs in den Katalog des Art. 83 Abs. 1 AEUV manifestiert seine Einordnung als kriminalpolitisch besonders bedeutsam und integrationsrelevant.[12]

2. Vergleich von Art. 83 AEUV mit Art. 325 AEUV

Im Unterschied zu Art. 83 AEUV enthält Art. 325 AEUV eine selbstständige Kompetenzgrundlage für den Erlass unionsrechtlicher Strafvorschriften. Art. 325 AEUV schützt die finanziellen Interessen der Europäischen Union.^[13] Dieser Schutzzweck umfasst die Unversehrtheit sämtlicher Vermögenswerte der EU, insbesondere des Haushalts, der besonders anfällig für illegitime Zugriffe sei.^[14] Zu denken sei hierbei bspw. an die Erschleichung von Subventionen.^[15] Bliebe der Schutz des Unionshaushalts den einzelnen Mitgliedstaaten übertragen, so garantierte dies kein gleichwertiges Durchsetzungsniveau, was insbesondere im Hinblick auf Subventionen zu einer Wettbewerbsverzerrung führen könne.^[16] Insofern geht es bei Art. 325 AEUV tatsächlich nicht um Interessen der Mitgliedstaaten, sondern um Eigeninteressen der EU selbst.^[17]

Die der Europäischen Union durch Art. 325 AEUV eingeräumten Kompetenzen gehen über diejenigen des Art. 83 AEUV hinaus. Art. 83 AEUV erlaubt lediglich den Erlass von Richtlinien mit Mindeststandards, die von den Mitgliedsstaaten umgesetzt werden müssen; im Ergebnis entsteht damit – zumindest formal – mitgliedstaatliches Strafrecht. Zudem hält Art. 83 Abs. 3 AEUV ein Vetorecht für die Mitgliedstaaten bereit, wenn diese einer Umsetzung nicht folgen wollen (sog. Notbremse).^[18] Im Gegensatz dazu bezieht sich Art. 325 AEUV nicht auf die Setzung von nationalem Strafrecht, sondern auf die Schaffung originär unionsrechtlicher Strafnormen (sog. supranationales Strafrecht). Als Kompetenzgrundlage hierfür wird Art. 325 Abs. 4 AEUV herangezogen^[19], was u.a. damit begründet wird, dass der noch in Abs. 4 S. 2 der Vorgängervorschrift Art. 280 EGV enthaltene Zusatz, das nationale Strafrecht bleibe unberührt, ersatzlos gestrichen wurde.^[20] Zudem nimmt auch Art. 86 AEUV Bezug auf die Bekämpfung von Straftaten zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union und erlaubt für diese Fälle die Einsetzung einer Europäischen Staatsanwaltschaft durch den Rat.^[21] Art. 325 Abs. 4 AEUV sieht dem Wortlaut nach keine Beschränkung auf bestimmte Maßnahmen vor und bezieht damit, anders als Art. 83 AEUV, auch Verordnungen mit eigenständigen Straftatbeständen ein.^[22]

III. Schutzrichtungen des Außenwirtschaftsstrafrechts

1. Grundlegende Zwecksetzung des § 4 AWG

Zu klären bleiben weiterhin die Zwecke, denen die Strafvorschriften der §§ 17 f. AWG dienen. Das Schutzgut[23] der §§ 17 f. AWG lässt sich aber kaum abschließend und eindeutig bestimmen. Es bietet sich zunächst ein Rekurs auf die Schutzgüter des § 4 Abs. 1 AWG an, der gestattet, durch Rechtsverordnung Rechtsgeschäfte und Handlungen zu beschränken oder Handlungspflichten anzuordnen, um die wesentlichen Sicherheitsinteressen der Bundesrepublik Deutschland zu gewährleisten (Nr. 1), eine Störung des friedlichen Zusammenlebens der Völker (Nr. 2) bzw. eine erhebliche Störung der auswärtigen Beziehungen Deutschlands (Nr. 3) zu verhüten, die öffentliche Ordnung bzw. Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland (Nr. 4) bzw. die öffentliche Ordnung oder Sicherheit in Bezug auf Projekte oder Programme von Unionsinteresse (Nr. 4a) zu gewährleisten oder einer Gefährdung der Deckung des lebenswichtigen Bedarfs im Inland oder in Teilen des Inlands entgegenzuwirken (Nr. 5).^[24]

Nrn. 4 bis 5 wurden dabei erst nachträglich in die Vorschrift eingefügt.[25] Soweit es das Exportkontrollrecht insgesamt betrifft, fokussierte auch dieses bis zum 1. Juli 1995 vorwiegend bundesdeutsche Interessen. Mit Verwirklichung des Binnenmarktes am 1. Januar 1993 erweiterten sich jedoch der einschlägige Normbestand und damit einhergehend die betroffenen Belange.[26] So entfielen etwa die zollamtlichen und außenwirtschaftsrechtlichen Formalitäten für den Warenverkehr innerhalb der Europäischen Union; darüber hinaus existierte mit der Dual-Use-Verordnung[27] erstmals eine gemeinsame Regelung über die Ausfuhr von Gütern aus „der Gemeinschaft“. Die Mitgliedstaaten waren sich einig, dass die Ausfuhr von Waren, die neben einem zivilen auch einem militärischen Verwendungszweck zugänglich sind, in allen Mitgliedstaaten gleich zu sein haben. Entsprechend der Anforderungen der Dual-Use-Verordnung wurde das AWG daher schon im Jahre 1995 angepasst.^[28] Mit dem Gesetz zur Modernisierung des Außenwirtschaftsrechts vom 13. Juni 2013^[29] wurden schließlich die Tatbestandsmerkmale der äußeren Sicherheit sowie der auswärtigen Beziehungen Deutschlands aus den Straftatbeständen des AWG sogar vollständig eliminiert.^[30] Gleichzeitig bleibt es jedoch bei der Nennung sowohl der wesentlichen Sicherheitsinteressen als auch der auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland in § 4 Abs. 1 Nrn. 1 und 3 AWG als mögliche Grundlage für Beschränkungen des Außenwirtschaftsverkehrs. Insgesamt scheinen damit diejenigen Strafnormen, deren eigentlichen Bezugspunkt man im Schutzgut der äußeren Sicherheit Deutschlands vermuten könnte, mittlerweile durchaus offen für zusätzliche und ggf. auch überstaatliche oder unionale Komponenten (vgl. § 4 Abs. 1 Nr. 4a AWG) zu sein.

2. Ausgangspunkt im Bereich des Staatsschutzes

Der BGH tendiert(e für § 34 AWG a.F.) dazu, die außenwirtschaftsstrafrechtlichen Normen als solche des Staatsschutzstrafrechts einzuordnen.^[31] Dies wurde damit begründet, dass der Proliferation eine immer gewichtigere Bedeutung speziell für die äußere Sicherheit Deutschlands^[32] zukommt, der mit den klassischen Staatsschutzvorschriften der §§ 93 ff. StGB kaum noch ausreichend Rechnung getragen werden könne.^[33] Zum Teil wurde in der Lit. auch darauf verwiesen, dass gem. § 120 Abs. 2 Nr. 4 GVG sogar die evokative Zuständigkeit der Oberlandesgerichte bei Verfolgung durch den Generalbundesanwalt unter bestimmten Umständen begründet werden kann, namentlich dann, wenn die Tat geeignet ist, die äußere Sicherheit oder die auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland erheblich zu gefährden, oder sie bestimmt und geeignet ist, das friedliche Zusammenleben der Völker zu stören.^[34] Interessant daran ist, dass § 120 Abs. 2 Nr. 4 GVG die Zuständigkeitsregelung jedenfalls nur an die ursprünglich in § 7 AWG a.F.[35] genannten und nicht auch an die anderen in § 4 Abs. 1 Nrn. 4 bis 5 AWG aufgeführten Zwecke bindet.

Von Bedeutung für die vorliegende Untersuchung ist es dabei, dass der Begriff der äußeren Sicherheit in seiner militärischen Dimension[36] die Fähigkeit der Bundesrepublik Deutschland einschließt, sich gegen Angriffe von außen zur Wehr zu setzen.^[37] Selbst soweit einzelne Stimmen der Lit.[38] die Abwehrfähigkeit nicht ausdrücklich nennen, wird äußere Sicherheit als ein Zustand begriffen, bei dem Deutschland ungefährdet gegenüber fremden Staaten vor gewaltsamen Einwirkungen von außen sein soll.^[39] Fremd sind aus der Perspektive der Bundesrepublik Deutschland aber alle anderen Staaten, und zwar unabhängig davon, ob es sich um Bündnispartner handelt oder nicht. Für diese Einschätzung spricht es auch, dass darüber hinaus als Schutzziel die Erhaltung der Position der Deutschlands im Bündnissystem^[40] und der Völkerfrieden^[41] genannt werden.

Schließlich wird pauschal und im Übrigen auf den Schutz des Allgemeinwohls verwiesen, den § 17 AWG (ebenso wie § 18 AWG) dadurch sicherstelle, dass er dem außenwirtschaftsrechtlichen Genehmigungsvorbehalt Geltung verschafft, mit dem der grds. freie[42] (Außen-)Wirtschaftsverkehr aus übergeordneten Interessen des Gemeinwohls beschränkt wird.^[43] Daneben finden sich vereinzelt Anhaltspunkte für die Ansicht, in Anlehnung an die politischen Grundsätze der Bundesregierung für den Export von Kriegswaffen und sonstigen Rüstungsgütern^[44] seien ggf. auch die Sicherung „der Gewaltprävention, der Menschenrechte und einer nachhaltigen Entwicklung in der Welt“^[45] als Schutzzwecke anzusehen.^[46]

• 18 AWG sanktioniert zum Teil Verhaltensweisen, die sich in das reguläre Wirtschaftsleben sowie die Teilnahme an diesem einordnen lassen und sich äußerlich bspw. als üblicher wirtschaftlicher Im‑ bzw. Exportvorgang darstellen.[47] Besonders deutlich wird dies am Beispiel der illegalen Ausfuhr von Dual-Use-Waren i.S.d. Dual-Use-Verordnung^[48], wo ein objektiv vollkommen wirtschaftskonformes Verhalten des Täters – tritt nicht die entsprechende subjektive Komponente des Empfängers hinzu – beim Betrachter „noch keinen Gedanken an eine Straftat entstehen lassen muss“^[49].

3. Schutzzwecke der Ausfüllungsnormen

Sodann fällt der Blick auf die Zwecke der Verweisungsziele bzw. Ausfüllungsnormen der Blankett-Tatbestände. Insbesondere § 18 AWG verweist auf eine Vielzahl verschiedener EU-Verordnungen, allen voran auf die bereits erwähnte Dual-Use-Verordnung, § 18 Abs. 5 AWG. Diese nennt schon in ihren Erwägungsgründen eine Vielzahl verschiedener Zwecke, darunter neben Erwägungen der nationalen Außen- und Sicherheitspolitik, die Zielsetzungen des gemeinsamen Standpunkts 2008/944/GASP[50], der wiederum Standards für den Transfer von Militärtechnologie und Militärgütern für sämtliche Mitgliedstaaten setzt. Darüber hinaus nennt die Dual-Use-Verordnung die Eindämmung der Proliferation mit ABC-Waffen[51], sodann allerdings auch das Risiko, dass Güter für die digitale Überwachung von Personen missbraucht werden könnten[52]. In Erwägungsgrund Nr. 8 der Dual-Use-Verordnung folgt dementsprechend ein Rekurs auf „Verletzungen der Menschenrechte oder des humanitären Völkerrechts“. Ähnlich fokussiert auch die Anti-Folter-Verordnung[53], die von § 18 Abs. 4 AWG in Bezug genommen wird, die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte[54], den internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte[55] sowie die europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten[56]. Das erklärt auch, woran die o.g. politischen Grundsätze der Bundesregierung für den Export von Kriegswaffen und sonstigen Rüstungsgütern die entsprechende Formulierung angelehnt haben.

Eine weitere Stoßrichtung der Ausfüllungsnormen zeigt sich in den von § 18 Abs. 1 AWG in Bezug genommen Verordnungen über das Einfrieren von Geldern und Konten. Derartige restriktive Maßnahmen verhängt die EU nicht nur mit Blick auf bspw. die Verletzung der Souveränität und der territorialen Unversehrtheit der Ukraine[57], sondern unter anderem zu dem Zweck, terroristische Aktivitäten zu unterbinden bzw. die Finanzierung solcher Aktivitäten zu verhindern[58].

IV. Außenwirtschaftsstrafrecht als Katalysator für die Fortentwicklung von EU-Strafrechtsetzungskompetenzen

1. Die Schutzrichtungen des Außenwirtschaftsstrafrechts in der Sanktions-RiL

In der Tat kommt der Zielpluralismus, der den Straftatbeständen des Außenwirtschaftsstrafrechts zu Grunde liegt, zumindest im Ansatz auch in der Sanktions-RiL zum Tragen. Die EU rekurriert dort insbesondere auf das Einfrieren von Geldern und wirtschaftlichen Ressourcen sowie auf Waffenembargos, somit indirekt auf die hinter diesen Maßnahmen liegenden Zwecke. Im selben Atemzug nennt die Sanktions-RiL jedoch „die Wahrung der Werte, der Sicherheit, der Unabhängigkeit und der Unversehrtheit der Union“. Die Sanktions-RiL kombiniert dies mit einem Appell zur Festigung und Förderung der Demokratie, der Rechtsstaatlichkeit, der Menschenrechte und der Grundsätze des Völkerrechts sowie – immerhin – zur Erhaltung des Friedens. Auch diene die Sanktions-RiL der Prävention von Konflikten und der Stärkung der internationalen Sicherheit gemäß den Zielen und Grundsätzen der Charta der Vereinten Nationen. Unabhängigkeit und Unversehrtheit der Europäischen Union, gepaart mit dem Hinweis auf die internationale Sicherheit stellen insoweit terminologische Anleihen an mitgliedstaatliche Formulierungen in Bezug auf den Schutz der (eigenen) äußeren Sicherheit dar.[59] Die Wendung orientiert sich zudem an Art. 21 Abs. 2 lit. a EUV, der für das auswärtige Handeln der EU ebenfalls von ihren grundlegenden Interessen, ihrer Sicherheit (!), ihrer Unabhängigkeit und ihrer Unversehrtheit spricht.

Dies untermauert die Sanktions-RiL, wie schon erwähnt, mit einem Verweis auf die verschiedenen Zwecke der einschlägigen EU-Regelungen, darunter insbesondere die Zielsetzungen des gemeinsamen Standpunkts 2008/944/GASP.[60] In dessen Erwägungsgrund Nr. 14 findet sich der Aspekt einer Stärkung der „europäischen … Verteidigungsbasis, die zur Umsetzung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik und insbesondere der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik“.

2. Verortung der Sanktions-RiL in den Kompetenzrahmen des Art. 83 Abs. 1 AEUV

Mittelbar werden durch die Sanktions-RiL somit Belange der GASP in den Schutzkanon des Art. 83 Abs. 1 AEUV importiert. Während aber die GASP nach Art. 24 Abs. 1, 40 EUV einem eigenständigen, überwiegend intergouvernementalen Integrationsregime unterliegt, gehört Art. 83 AEUV zum Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts[61] und vermittelt eine klassische unionsrechtliche Kompetenz zur Setzung von Mindestvorschriften im Strafrecht. Dogmatisch existiert daher zunächst keine unmittelbare Kompetenzbrücke zwischen beiden Bereichen.[62] Die GASP an sich kann nicht als solche direkt über Art. 83 AEUV „durchgesetzt“ werden, sondern benötigt hierfür eine Verordnung nach Art. 215 AEUV. Durch die Anerkennung von Verstößen gegen Verordnungen nach Art. 215 AEUV in den Kanon der in Art. 83 Abs. 1 AEUV genannten Kriminalitätsbereiche, geraten GASP-spezifische Schutzbelange somit in den sachlichen Anwendungsbereich der europäischen Strafrechtsetzungskompetenz. Diese Schutzbelange bilden indes nicht nur die Schutzinteressen der jeweils einzelnen Mitgliedstaaten ab, sondern sind i.d.S. eben gemeinsames bzw. unionales Interesse.

Durch die sanktionsrechtliche Absicherung mittels der Sanktions-RiL führt die EU somit die Entwicklung eines eigenständigen Konzepts äußerer Sicherheit fort, das über die klassische Koordinierung und Addition nationaler Sicherheitsinteressen hinausgeht. Die AWG-Novelle 2026 reflektiert damit eine Verschiebung vom Schutz nationaler Sicherheitsinteressen hin zur Gewährleistung einer „äußeren Sicherheit der Europäischen Union“. Die GASP i.S.d. Art. 24 Abs. 1, 40 EUV bleibt zwar formal von den klassischen Kompetenzmechanismen des AEUV getrennt; über die strafrechtlichen Mindeststandards nach Art. 83 Abs. 1 AEUV werden ihre sicherheitspolitischen Zielsetzungen jedoch in verbindliches und unionsrechtlich determiniertes (Straf)Recht transformiert.

3. Die Sanktions-RiL im Integrations- und Sicherheitspolitischen Diskurs

Die damit durch die Sanktions-RiL angestrebte weitere Vereinheitlichung und Effektivierung der unionsrechtlichen Sanktionsdurchsetzung fügt sich in eine breitere Entwicklung ein, die auf eine zunehmende Europäisierung sicherheitsrelevanter Regelungsbereiche gerichtet ist. In diesen Kontext gehört es daher auch, dass das Unionsrecht zugleich mit Art. 346 AEUV eine Vorschrift bereithält, die den Mitgliedstaaten im Bereich wesentlicher (mitgliedstaatlicher) Sicherheitsinteressen weiterhin erhebliche Handlungsspielräume vorbehält. Die Norm steht seit längerem im Spannungsfeld zwischen Binnenmarktintegration und staatlicher Sicherheitsautonomie.[63] Während integrationsorientierte Stimmen in der Lit. kritisieren, Art. 346 AEUV begünstige die Fragmentierung des europäischen Verteidigungsmarktes und sei deshalb eng auszulegen[64], wird umgekehrt geltend gemacht, die Rspr. des EuGH[65], die bisher überwiegend jener Literaturauffassung entspricht, habe die praktische Reichweite der Vorschrift durch eine strikte Erforderlichkeits- und Verhältnismäßigkeitskontrolle bereits erheblich begrenzt[66]. Die seit 2022 verstärkte sicherheits- und industriepolitische Debatte[67] hat diese Kontroverse zusätzlich verschärft. Dementsprechend wirkt die Europäische Union auf eine möglichst einheitliche Durchsetzung sicherheitsbezogener Regelungen hin – wie nunmehr durch die RiL (EU) 2024/1226.

Diese Überlegungen führen mit dem zuvor zu den Schutzzwecken gesagten[68] allerdings zu der Frage[69], ob der Schutz der äußeren Sicherheit der Mitgliedstaaten (!) überhaupt ohne Weiteres unionsrechtlich vereinheitlicht werden kann. Im Gegensatz zu dem bisher herrschenden Verständnis von äußerer Sicherheit[70] würde ein unionsrechtlich harmonisierter Begriff hier voraussetzen, dass sich die Mitgliedstaaten gegenseitig nicht mehr als potenzielle Träger derjenigen Gefahren begreifen, vor denen die entsprechenden Normen schützen wollen. Die Harmonisierung verlagert damit den Bezugspunkt des Schutzguts von der äußeren Sicherheit der einzelnen Mitgliedstaaten auf eine äußere Sicherheit der Union bzw. des unionsrechtlich verfassten Sicherheitsraums insgesamt. Gegenstand des Schutzes ist dann nicht mehr die Fähigkeit eines Mitgliedstaats, sich gegen jeden anderen Staat zu behaupten, sondern die Fähigkeit der Europäischen Union (und ihrer Mitgliedstaaten), Gefahren abzuwehren, die von außerhalb dieses Verbunds ausgehen.

Dogmatisch bewirkt die unionsweite Vereinheitlichung der Vorschriften zum Schutz der „äußeren Sicherheit“ damit einen Wechsel der Referenzebene. Während die äußere Sicherheit im klassischen staatsrechtlichen Verständnis relational bestimmt wird und den Schutz eines Staates gegenüber allen anderen Staaten umfasst, beruht ihre unionsrechtliche Harmonisierung in letzter Konsequenz notwendig auf der Prämisse, dass die Mitgliedstaaten untereinander nicht als sicherheitsrechtlich relevante Gegenpole erscheinen. Das Schutzgut verliert damit seinen originär staatlichen Bezug. Zurück bleibt ein kollektives Sicherheitsinteresse der Europäischen Union und ihrer Mitgliedstaaten in dem Sinne, dass Schutzziel Vorschriften nunmehr die „äußere Sicherheit des Unionsraums“ gegenüber Akteuren außerhalb desselben ist.

Für die Sanktions-RiL ist dies relevant, weil ihre Legitimation, wie aufgezeigt, letztlich auf der Annahme beruht, dass Verstöße gegen Unionssanktionen nicht nur einzelne nationale Interessen, sondern die außen- und sicherheitspolitischen Interessen der Union als solcher beeinträchtigen.[71]

Ob dies vom Grundgedanken des Art. 83 Abs. 1 AEUV in dieser Form gedeckt ist, darf man durchaus kritisch hinterfragen.[72] Im Vergleich dazu existiert für den spezifischen Anwendungsbereich des Schutzes der (eigenen) finanziellen Interessen der EU eine originäre und autonome Strafrechtssetzungskompetenz. Dies erscheint als logische Konsequenz des Zugeständnisses eigener schutzwürdiger Interessen der EU, namentlich solche finanzieller Art. Eine vergleichbare Vorschrift existiert für den Schutz einer „äußeren Sicherheit der EU“ jedoch nicht. Dementsprechend musste vorliegend auf Art. 83 Abs. 1 AEUV zurückgegriffen werden.

V. Folgefragen

1. Mindeststandards vs. Vollharmonisierung?

Die strafrechtliche Richtlinienkompetenz der Europäischen Union nach Art. 83 AEUV ist ihrem Wortlaut nach auf die Setzung von „Mindestvorschriften“ beschränkt. Damit unterscheidet sich das europäische Strafrecht grds. von einer Vollharmonisierung, bei der den Mitgliedstaaten kein eigenständiger Regelungsspielraum mehr verbliebe.[73] Gerade im Bereich der restriktiven Maßnahmen zeigt sich jedoch, dass die Grenze zwischen Mindeststandards und faktischer Vollharmonisierung zunehmend verschwimmt. Denn erstens beschränkt sich die Sanktions-RiL nicht auf die abstrakte Vorgabe, Verstöße gegen restriktive Maßnahmen strafrechtlich zu erfassen, sondern definiert einzelne Tatmodalitäten[74], macht verbindliche Vorgaben zur Versuchsstrafbarkeit[75], zur Verantwortlichkeit juristischer Personen[76] sowie zu Mindesthöchststrafrahmen[77]. Zweitens ist der Spielraum des nationalen Gesetzgebers materiell durch den Blankett-Charakter, den Effet Utile und das Normwiederholungsverbot weitgehend unionsrechtlich vorgeprägt.

Vor diesem Hintergrund lässt sich durchaus konstatieren, dass die Sanktions-RiL jedenfalls faktisch eine weitreichende und über die Grenzen von Mindeststandards hinausgehende Vereinheitlichung der Durchsetzung des Sanktionsrechts bewirkt. Zwar verbleibt den Mitgliedstaaten formal die Möglichkeit, strengere Regelungen vorzusehen oder die unionsrechtlichen Vorgaben in die jeweilige Systematik ihres nationalen Strafrechts einzuordnen. Da der Erlass rein mitgliedstaatlicher restriktiver Maßnahmen aufgrund ihrer äußerst begrenzten Wirkung allerdings reichlich sinnfrei wäre bzw. gar mit Binnenmarktregeln kollidierte, kommt ein Hinausgehen über den gesetzten Mindeststandard an dieser Stelle aus mitgliedstaatlicher Sicht allenfalls durch höhere Strafrahmen odgl. in Betracht.

Der verbleibende Gestaltungsspielraum erscheint zudem begrenzt, wenn die zentralen Tatbestandsmerkmale, die strafrechtliche Verantwortlichkeit sowie das Sanktionsniveau bereits unionsrechtlich vorstrukturiert sind und zugleich die zugrunde liegenden restriktiven Maßnahmen unmittelbar unionsrechtlicher Natur bleiben. Die Steuerungswirkung der Sanktions-RiL geht damit über die Festlegung eines bloßen Mindeststandards hinaus und nähert sich einer funktionalen Vollharmonisierung an.

2. Eingriff der EU in einen „Kernbereich“ des Strafrechts?

Zweifelhaft ist auch, ob die strafrechtliche Flankierung restriktiver Maßnahmen noch als bloße Annexmaterie wirtschaftsverwaltungsrechtlicher Regulierung verstanden werden kann oder ob die Europäische Union hierdurch faktisch in Kernbereiche des staatlichen Strafens vordringt. Traditionell wurde das europäische Strafrecht als akzessorisches Durchsetzungsstrafrecht beschrieben.[78] Strafrechtliche Sanktionen dienten primär der Effektivierung unionsrechtlicher Verwaltungsregime, etwa im Umwelt-, Marktordnungs- oder Finanzaufsichtsrecht.[79] Bei Verstößen gegen restriktive Maßnahmen liegt die Situation jedoch strukturell anders. Embargo- und Sanktionsverstöße betreffen nicht lediglich die Ordnungsgemäßheit wirtschaftlicher Verwaltungsverfahren, sondern stehen, wie aufgezeigt, in unmittelbarem Zusammenhang mit den außen- und sicherheitspolitischen Zielsetzungen der Europäischen Union nach Art. 21 EUV.

Hinzu kommt, dass die Sanktions-RiL die Kriminalisierung nicht mehr allein an formale Verwaltungsverstöße knüpft, sondern gezielt wirtschaftliche Unterstützungshandlungen gegenüber sanktionierten Staaten, Organisationen oder Personen erfassen will.[80] Das strafrechtliche Unwerturteil erschöpft sich deshalb nicht in der Missachtung administrativer Genehmigungsregime, sondern enthält zugleich ein sicherheitspolitisches Loyalitätsmoment gegenüber der außenpolitischen Sanktionsordnung der Europäischen Union. Dogmatisch spricht daher einiges dafür, dass sich das europäische Strafrecht zunehmend von seiner traditionellen verwaltungsakzessorischen Struktur löst und als eigenständiges Mittel zum Schutz zentraler Integrations- und Sicherheitsinteressen fungiert. Auch hierin liegt eine qualitative Verschiebung durch die Sanktions-RiL und die AWG-Novelle 2026.

3. Effektive, angemessene und abschreckende Strafandrohung?

Der unionsrechtliche Maßstab effektiver, angemessener und abschreckender Sanktionen gehört mittlerweile zu den zentralen Strukturprinzipien des europäischen Sanktionsrechts.[81] Seine dogmatische Grundlage hat er nicht im Primärrecht selbst, sondern er wurde wesentlich durch die Rspr. des EuGH entwickelt („Griechischer Mais“).[82]

Besonders problematisch erscheint hierbei das Merkmal der „Abschreckung“. Der Begriff weist auf ein präventiv-funktionales Strafverständnis hin[83], bei dem die Steuerung des künftigen Verhaltens potenzieller Normadressaten im Vordergrund steht. Das deutsche Strafrecht ist demgegenüber traditionell vom Schuldgrundsatz geprägt.[84] Strafe legitimiert sich danach primär aus individueller Verantwortlichkeit und persönlicher Vorwerfbarkeit; negativ-generalpräventive Zwecke dürfen die schuldangemessene Strafe lediglich rahmen, nicht aber eigenständig determinieren.[85] Das unionsrechtliche Abschreckungsgebot verschiebt dies jedenfalls partiell zugunsten einer utilitaristisch geprägten Effektivitätslogik.

Dieser allgemeine Befund verschärft sich im außenwirtschaftsrechtlichen Kontext enorm. Gerade bei Sanktions- und Embargoverstößen soll nämlich die Strafandrohung wirtschaftlich rationale Umgehungskalküle verhindern[86] und damit die praktische Wirksamkeit des Sanktionsregimes absichern.[87] Das strukturelle Spannungsverhältnis zum nationalen Schuldprinzip tritt daher insbesondere im Außenwirtschaftsstrafrecht offen zu Tage, wo hohe Vermögenswerte und erhebliche ökonomische Anreizstrukturen typischerweise als Argument für eine Anhebung der Strafrahmen herangezogen werden.[88] Dadurch steht hier nicht mehr das Maß der Schuld im Zentrum der Strafzumessung, sondern eben das Maß der Abschreckung.

VI. Abschließende Überlegungen

Der Beschluss des Rates vom 22. November 2022 hat Verstöße gegen restriktive Maßnahmen der Europäischen Union als neuen Kriminalitätsbereich nach Art. 83 Abs. 1 Unterabs. 3 AEUV anerkannt. Damit werden sie systematisch neben Terrorismus, Menschenhandel, Geldwäsche oder Korruption eingeordnet. Die Logik von Art. 83 Abs. 1 AEUV beruht traditionell allerdings nicht auf Schutzgutskompetenz. Die Norm erlaubt lediglich die Festlegung von Mindestvorschriften zur Angleichung nationaler Strafrechtsordnungen in Bereichen besonders schwerer Kriminalität mit grenzüberschreitender Dimension. Geschützt werden dabei primär Rechtsgüter, deren Träger die Mitgliedstaaten oder Individuen sind; die Europäische Union harmonisiert lediglich die strafrechtliche Reaktion.

Hierin liegt durchaus eine dogmatische Spannung: Während Art. 83 Abs. 1 AEUV lediglich eine Kompetenz zur Setzung von Mindeststandards zur Bekämpfung bestimmter Kriminalitätsformen vermittelt, behandelt die Europäische Union Verstöße gegen restriktive Maßnahmen faktisch als Angriff auf ein unionsspezifisches Interesse. Die Sanktionen erscheinen dabei nicht bloß als Gegenstand strafrechtlicher Mindeststandards, sondern als Ausdruck eines eigenständigen europäischen Sicherheits- und Durchsetzungsanspruchs.

Die Sanktions-RiL reiht sich damit in eine Entwicklung ein, die auf eine schrittweise Verdichtung unionsrechtlicher Zuständigkeiten im Bereich sicherheitsrelevanter Regelungen hindeutet. Auch wenn die nationale Sicherheit nach Art. 4 Abs. 2 EUV weiterhin in der alleinigen Verantwortung der Mitgliedstaaten verbleibt, zeigt die strafrechtliche Harmonisierung von Sanktionsverstößen, dass die Europäische Union zunehmend Bereiche normativ erfasst, die traditionell dem sicherheits- und außenpolitischen Handlungsraum der Mitgliedstaaten zugerechnet wurden.

In logischer Konsequenz verlangt der Umgang mit den außenwirtschaftsrechtlichen Straftatbeständen ein deutlich unionsrechtlicher geprägtes Argumentieren. Die Strafverfolgungs- und Gerichtspraxis wird daher nicht mehr allein aus der Perspektive nationaler außen- und sicherheitspolitischer Interessen sowie mitgliedstaatlicher Dogmatik operieren können. Mit der fortschreitenden Europäisierung des Sanktionsrechts gewinnen vielmehr die unionsrechtlichen Funktionszusammenhänge, in die die Strafvorschriften eingebettet sind, eigenständige Bedeutung für ihre Auslegung und Anwendung.